Оцінка впливу на довкілля у видобутку — проблема чи необхідний елемент сталого розвитку?
Ще у 2017 році Верховна Рада України прийняла Закон «Про оцінку впливу на довкілля» від 23 травня 2017 року № 2059-VIII. З перших днів його реалізація одразу зіштовхнулася із складнощами — було накладено вето через звернення асоціації «Свинарі України», представники якої вважали, що Закон зупинить роботу галузі. Лише після врахування пропозицій Президента Закон був підтриманий у парламенті та підписаний.
У видобувної промисловості також виникало багато питань до цієї процедури, як на етапі підготовки законопроєкту, так і в рамках імплементації Закону. Так, процедуру ОВД потрібно було проводити, коли підзаконні акти ще не були прийняті. Крім того, деякі надрокористувачі володіють великою кількістю спеціальних дозволів, виданих одночасно, термін їх дії також закінчувався одночасно, а подовження терміну дії вимагало проведення ОВД, що означало одночасний старт багатьох процедур.
Ми дослідили питання впровадження процедури ОВД і виділили проблеми, з якими стикаються пересічні видобувні компанії.
1. Значна кількість процедур ОВД, які має здійснювати видобувна компанія, особливо на етапі розробки родовища.
Приклад: За вибіркою з Єдиного реєстру ОВД 46 % випадків процедури ОВД, що проводить «Укргазвидобування», стосуються буріння свердловин (у тому числі це можуть бути окремі ОВД на кожну свердловину, або на комплекс свердловин). Це майже половина від загальної кількості. Тобто, якщо не проводити ОВД на кожну свердловину, або взагалі не проводити ОВД на етапі розвідки, то можна припустити, що кількість таких процедур зменшиться майже удвічі.
Щоб вирішити цю проблему, потрібно проаналізувати, які процедури ОВД можна консолідувати в одну — для проєкту розробки родовища загалом. Іншими рішеннями може бути уніфікація дозвільних процедур, або ж встановлення критеріїв видобутку корисних копалин, за якими розвідка буде відрізнятися від видобутку і не потребуватиме ОВД. У цьому випадку для компаній знизиться регуляторне навантаження, а громадськість матиме більше інформації, оскільки знатиме про весь проєкт (а не одну свердловину), не буде губитися у багатьох оголошеннях, звітах та слуханнях.
2. Відсутність галузевих вимог та/або критеріїв для ключових етапів процедури ОВД (звіт, висновок).
Законом встановлено, що нормативно-методичне забезпечення підготовки звіту з ОВД здійснює Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів. І виконання Закону в цій частині здійснюється за рахунок надання працівниками Міндовкілля консультацій суб’єктам господарської діяльності, при цьому інституційний потенціал міністерства часто недостатній. Крім того, відсутність критеріїв, за якими визначається суттєвість впливу на довкілля від видобувної діяльності, створює поле для маніпуляцій для всіх сторін, що беруть участь в процедурі ОВД — як для компанії, так і для органу, що видає дозвіл. Можливим рішенням може стати впровадження галузевих рекомендацій або стандартів для розробки звітів та висновків в сфері видобутку корисних копалин (за різними видами копалин та за різними видами діяльності).
Приклад: в ЄС розроблено керівні документи щодо проведення ОВД на різних етапах: скринінгу, скоупінгу, підготовки звіту з ОВД.
Перші кроки в цьому напрямку робляться і в Україні. 2 березня 2020 року Міндовкілля вже затвердило Методичні рекомендації з розробки звіту з оцінки впливу на довкілля в галузі лісового господарства, розроблені з метою підвищення якості звітів з ОВД. Аналогічний документ був би корисний і для видобувної галузі. Наприклад, у Фінляндії розроблено посібник щодо проведення ОВД для проєктів з видобутку корисних копалин.
3. Відсутність вимог до осіб/компаній, які готують проєкт звіту з ОВД породжує певні непорозуміння в цій сфері.
Ці звіти складні за своєю структурою і готувати їх мають кваліфіковані фахівці, але наразі в Україні не встановлено жодних вимог до кваліфікації осіб або компаній, що готують звіти з ОВД.
В Україні не встановлено жодних вимог до кваліфікації осіб, що готують звіти з ОВД
Слід зазначити, що Директива 2001/42/ЄС про оцінку впливу на довкілля окремих проєктів та програм та Директива 2011/92/ЄС про оцінку впливу окремих державних і приватних проєктів на навколишнє середовище не передбачають таких вимог, а лише відзначають, що особи, які готують звіт, мають володіти відповідною кваліфікацією. Механізми сертифікації або іншого підтвердження кваліфікації впроваджені серед країн Латинської Америки (Гватемала, Нікарагуа, Гондурас, Коста-Ріка, Панама). На противагу, в США, Канаді, ЄС такі практики відсутні. Є, щоправда, декларативний підхід у Великобританії (заява компанії із зазначенням наявності відповідної експертизи або кваліфікації експертів, що його підготували), але відповідними документами ця декларація не підтверджується.
Натомість, ці країни приділяють увагу створенню умов для підвищення обізнаності компаніями, які готують документи з ОВД (навчальні програми, курси тощо). Слід також пам’ятати, що будь яка сертифікація або інше підтвердження кваліфікації також є регулюванням, яке може тягти за собою корупційні ризики та здорожчання послуг. Тому наша рекомендація — запровадити таку сертифікацію на добровільних засадах, а остаточне рішення прийняти після висновків, чи виправдала ця новація себе в частині вирішення поставленої проблеми, чи ні.
Також потребує уваги питання належних умов для участі громадянського суспільства у процедурі ОВД. Досі є великою частка громадських слухань, які вважаються такими, що відбулися за відсутності представників громадськості. Так, із 373 справ, що стосуються видобувної діяльності (вибірка з реєстру ОВД станом на 28 грудня 2019 року), у 136 випадках представники громадськості не з’явилися на слухання. При цьому, у всіх згаданих випадках процедура проведення ОВД просувалася далі. Окремим аспектом цієї проблеми є вплив пандемії COVID -19, через яку проведення громадських слухань (у форматі офлайн) взагалі зупинено на період карантину та замінено поданням письмових пропозицій.
Шляхами вирішення цієї проблеми є дотримання вимог Закону України «Про оцінку впливу на довкілля», яким передбачено створення належних умов для участі громадськості, а також створення умов для кращого врахування пропозицій, які вносяться під час обговорення. Звичайно, врахуванню підлягає не кожна пропозиція, але громадянське суспільство буде більш активним та конструктивним, знаючи, що за певних критеріїв їх думку врахують.
Окремо слід відзначити проблему дотримання міжнародного законодавства з питань ОВД (Оргуська Конвенція, Конвенція Еспо, відповідні директиви ЄС) під час реалізації проєктів з видобутку вуглеводнів. Яскравим прикладом є кейс проти України в Міжнародному секретаріаті Оргуської Конвенції щодо укладання угод про розподіл продукції (УРП) у 2013 році без проведення ОВД. Зміни, внесені до законодавства так званим «бурштиновим законом» у грудні 2019 року, яким ця процедура скасована для проєктів угод про розподіл продукції, та іншими нормативно-правовими актами лише поглибили існуючі виклики.
Для того, щоб віднайти баланс між енергетичною незалежністю та виконанням міжнародних зобов’язань України в сфері захисту довкілля потрібно уважно вивчати європейські практики та шукати компроміс. Можливим рішенням для проєктів УРП могло би бути проведення процедури ОВД державою (така опція в Законі передбачена) на базі документів, які подаються заявниками на відповідний конкурс. Але це один з варіантів до обговорення.
В європейській практиці якісне ОВД — це ефективний інструмент планування господарської діяльності та важливий елемент забезпечення сталого розвитку територій, на яких ця діяльність провадиться. Спільним завданням держави та громадського сектору є пошук балансу між збереженням довкілля, інтересами бізнесу за забезпеченням держави стратегічно важливими ресурсами.
Стаття з журналу №12, 2020 «ECOBUSINESS. Екологія підприємства».