Земля и люди: что не так с оценкой воздействия на окружающую среду в добычи ?
Оценка воздействия на окружающую среду - препятствие увеличению газодобычи, или инструмент развития?
Депутаты проголосовали за рынок земли в Украине. А как обстоит дело с землей, принадлежащей общинам, государству, и на которой ведется добыча газа, янтаря и т.д.? Компании, пользующихся недрами, согласно принятому закону обязаны проводить оценку воздействия на окружающую среду (ОВОС), и здесь все непросто. Законы принимаются трудно, а вот с их выполнением у нас часто еще труднее.
Еще в 2016 году Верховная Рада приняла Закон «Об оценке воздействия на окружающую среду». С первых дней его реализация сразу столкнулась со сложностями - было наложено вето через обращение Ассоциации «Свинари Украины», представители которой считали, что закон остановит работу отрасли. Только через 8 месяцев, после учета предложений президента Закон был поддержан в парламенте и подписан.
В дальнейшем многие вопросы возникало, в частности в проектах добывающей промышленности. Процедуру оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС) нужно было уже проводить, а вторичное законодательство не было принято, а также для добывающих компаний было недостаточно полугодового переходного периода. Некоторые недропользователи владеют большим количеством специальных разрешений, выданных одновременно, и срок их действия также заканчивался одновременно, а продление срока действия потребовало проведения ОВД, что означало одновременное старт многих процедур.
После более чем 2-х лет имплементации этого закона аналитический центр DiXi Group решил исследовать вопросы внедрения процедуры ОВД и разобраться, какие проблемы возникают в добывающей компании, можно ли этому помочь и как это сделать.
Одной из проблем является значительное количество процедур ОВД, которые должен осуществлять добывающая компания, особенно на этапе разработки месторождения. К примеру, по выборке из Единого реестра ОВД, в 46% случаев процедуры ОВД, который проводит «Укргаздобыча», касающиеся бурения скважин (в том числе это могут быть отдельные ОВД на каждую скважину, или на комплекс скважин), еще 8% процедур эт "связанные с различными сопутствующими видами деятельности. Это более половины от общего количества.
При этом, на одно месторождение добывающая компания может одновременно или на разных стадиях проводить процедуры ОВД на добычу / продления добычи полезных ископаемых, строительства скважин / скважины, сопутствующие виды деятельности и тому подобное. Чтобы решить эту проблему, нужно проанализировать, какие процедуры ОВД можно консолидировать для проекту месторождения в целом. В этом случае для компаний снизится регуляторную нагрузку, а общественность будет иметь больше информации, поскольку будет знать обо всем проект (а не одну скважину), не будет теряться во многих объявлениях, отчетах и слушаниях.
Другой проблемой является отсутствие отраслевых стандартов и критериев для ключевых этапов процедуры ОВД (отчет, заключение). Законом установлено, что нормативно-методическое обеспечение и стандартизации подготовки отчета по ОВД осуществляет Министерство энергетики и защиты окружающей среды. Сейчас исполнение Закона в этой части осуществляется путем предоставления работниками Минекоенерго консультаций субъектам хозяйственной деятельности.
Отсутствие стандартов и критериев, по которым определяется сущность влияния на окружающую среду от добывающей деятельности, создает поле для манипуляций для всех сторон, участвующих в процедуре ОВОС - как для компании, так и для органа, выдающего разрешение. Возможным решением может стать внедрение отраслевых стандартов для разработки отчета и заключения в сфере добычи полезных ископаемых (по различным видам ископаемых и по разным видам деятельности).
К примеру, в ЕС разработан руководящие документы по проведению ОВД на различных этапах: скрининга, скоупингу, подготовки отчета по ОВОС. Первые шаги в этом направлении делаются и в Украине. 2 марта 2020 Минекоенерго утвердило Методические рекомендации по разработке отчета по оценке воздействия на окружающую среду в области лесного хозяйства, разработанный с целью повышения качества отчетов из ОВД. Аналогичный документ был бы полезен и для добывающей отрасли. Например, в Финляндии разработано пособие по проведению ОВД для проектов по добыче полезных ископаемых.
Отсутствие требований к лицам / компаний, которые готовят проект отчета по ОВД порождает неопределенность в этой сфере. Эти отчеты сложные по своей структуре и готовить их должны квалифицированные специалисты, но пока в Украине не установлено никаких требований к квалификации лиц или компаний, готовящих отчеты из ОВД.
Следует отметить, что Директива 2001/42 / ЕС об оценке воздействия на окружающую среду отдельных проектов и программ и Директива 2011/92 / ЕС об оценке воздействия отдельных государственных и частных проектов на окружающую среду не предусматривают таких требований, поэтому страны-члены ЕС самостоятельно выбирали мероприятия , направленные на обеспечение качества отчетов из ОВД. Например, Кипр, Мальта, Румыния, Хорватия внедрили обязательную аккредитацию лиц, готовят отчет по ОВД, а в Дании ответственным за подготовку отчета был определен уполномоченный государственный орган по ОВД.
Что касается международного опыта, то в Канаде отсутствует требование сертификации лиц, готовят отчет по ОВД. Вместе с тем, университеты Канады п
ропонують учебные программы по оценке воздействия на окружающую среду - как на уровне высшего, так и последипломного образования, а также сертификатные программы. Кроме того, Канадское агентство по оценке воздействия на окружающую среду предлагает для всех желающих двухдневные тренинговые программы.
Украина может выбрать сертификацию или другой инструмент по проверке компетенций для лиц / компаний, готовящих проекты отчетов по ОВД. Важно, чтобы добывающие компании знали, к кому они могут обратиться, а Минекоенерго (или другой орган по предоставлению заключения) могли проверить квалификацию разработчика отчета по ОВД.
Также требует внимания вопрос надлежащих условий для участия гражданского общества в процедуре ОВД. До сих пор есть большой доля общественных слушаний, которые считаются состоявшимися при отсутствии представителей общественности. Так, с 373 дел, касающихся добывающей деятельности (выборка из реестра ОВД по состоянию на 28 декабря 2019), в 136 случаях представители общественности не явились на слушания. При этом, во всех упомянутых случаях процедура проведения ОВД продвигалась дальше. Путями решения этой проблемы является соблюдение требований Закона «Об оценке воздействия на окружающую среду», которым предусмотрено создание условий для участия общественности, контроль за выполнением Закона со стороны государства и общественного сектора, проведение просветительских мероприятий.
В частности, большая доступность информации о слушания в рамках процедуры ОВД возможна через совершенствование функционала Единого реестра ОВД: распределение информации по категориям заинтересованных сторон (например, отдельная вкладка с информацией для общественности на участие в ОВД), возможность классификации и поиска дел по направлениям плановой деятельности, регионом, этапом прохождения процедуры и тому подобное. Сегодня Реестр имеет ограниченные возможности в части работы с данными, дела хранятся в виде отсканированных файлов, не способствует его активному использованию.
Отдельно следует отметить проблему соблюдения международного законодательства по вопросам ОВД (Орхусская Конвенция Конвенция Эспо, соответствующие директивы ЕС) при реализации проектов по добыче углеводородов. Ярким примером является кейс против Украины в Международном секретариате Орхусской Конвенции по заключению соглашений о разделе продукции в 2013 году без проведения ОВД, а также «янтарный закон», которым эта процедура отменена для проектов соглашений о разделе продукции. Сбалансированным решением должен стать анализ лучших мировых и европейских практик и по результатам - внесение изменений в украинское законодательство.
В европейской практике, качественное ОВД - это эффективный инструмент планирования хозяйственной деятельности и важный элемент обеспечения устойчивого развития территорий, на которых эта деятельность осуществляется. Общей задачей государства и общественного сектора является поиск баланса между сохранением окружающей среды, интересами бизнеса за обеспечением государства стратегически важными ресурсами.
Эксперт DiXi Group Ольга Полунина для НВ "Бизнес"