Земля і люди: що не так з оцінкою впливу на довкілля у видобутку?
Оцінка впливу на довкілля — перешкода збільшенню газовидобутку, чи інструмент розвитку?
Депутати проголосували за ринок землі в Україні. А як справа із землею, що належить громадам, державі, і на якій ведеться видобуток газу, бурштину тощо? Компанії, що користуються надрами, згідно з прийнятим законом мають проводити оцінку впливу на довкілля (ОВД), і тут все непросто. Закони приймаються важко, а от із їхнім виконанням у нас часто ще важче.
Ще у 2016 році Верховна Рада прийняла Закон «Про оцінку впливу на довкілля». З перших днів його реалізація одразу зіштовхнулася зі складнощами — було накладено вето через звернення Асоціації «Свинарі України», представники якої вважали, що Закон зупинить роботу галузі. Лише через 8 місяців, після врахування пропозицій президента, Закон був підтриманий у парламенті та підписаний.
Надалі багато питань виникало, зокрема в проєктах видобувної промисловості. Процедуру оцінки впливу на довкілля (ОВД) потрібно було вже проводити, а вторинне законодавство не було прийняте, також для видобувних компаній було недостатньо піврічного перехідного періоду. Деякі надрокористувачі володіють великою кількістю спеціальних дозволів, виданих одночасно, і термін їх дії також закінчувався одночасно, а подовження терміну дії вимагало проведення ОВД, що означало одночасний старт багатьох процедур.
Після більш ніж 2-х років імплементації цього Закону аналітичний центр DiXi Group вирішив дослідити питання впровадження процедури ОВД і розібратися, які ж проблеми виникають у видобувної компанії, чи можна цьому зарадити і як це зробити.
Однією з проблем є значна кількість процедур ОВД, які має здійснювати видобувна компанія, особливо на етапі розробки родовища. До прикладу, за вибіркою з Єдиного реєстру ОВД, в 46% випадків процедури ОВД, що проводить «Укргазвидобування», стосуються буріння свердловин (у тому числі це можуть бути окремі ОВД на кожну свердловину, або на комплекс свердловин), ще 8% процедур пов’язані з різними супутніми видами діяльності. Це більш ніж половина від загальної кількості.
При цьому, на одне родовище видобувна компанія може одночасно або на різних стадіях проводити процедури ОВД на видобування/продовження видобування корисних копалин, спорудження свердловин/свердловини, супутні види діяльності тощо. Щоб розв’язати цю проблему, потрібно проаналізувати, які процедури ОВД можна консолідувати для проєкту родовища у цілому. У цьому випадку для компаній знизиться регуляторне навантаження, а громадськість матиме більше інформації, оскільки знатиме про весь проєкт (а не одну свердловину), не буде губитися у багатьох оголошеннях, звітах та слуханнях.
Іншою проблемою є відсутність галузевих стандартів та критеріїв для ключових етапів процедури ОВД (звіт, висновок). Законом встановлено, що нормативно-методичне забезпечення та стандартизацію підготовки звіту з ОВД здійснює Міністерство енергетики та захисту довкілля. Наразі виконання Закону в цій частині здійснюється шляхом надання працівниками Мінекоенерго консультацій суб'єктам господарської діяльності.
Відсутність стандартів та критеріїв, за якими визначається суттєвість впливу на довкілля від видобувної діяльності, створює поле для маніпуляцій для всіх сторін, що беруть участь в процедурі ОВД — як для компанії, так і для органу, що видає дозвіл. Можливим рішенням може стати впровадження галузевих стандартів для розробки звіту та висновку у сфері видобутку корисних копалин (за різними видами копалин та за різними видами діяльності).
До прикладу, в ЄС розроблено керівні документи щодо проведення ОВД на різних етапах: скринінгу, скоупінгу, підготовки звіту з ОВД. Перші кроки в цьому напрямі робляться і в Україні. 2 березня 2020 року Мінекоенерго затвердило Методичні рекомендації з розробки звіту з оцінки впливу на довкілля в галузі лісового господарства, розроблений з метою підвищення якості звітів з ОВД. Аналогічний документ був би корисний і для видобувної галузі. Наприклад, у Фінляндії розроблено посібник щодо проведення ОВД для проєктів з видобутку корисних копалин.
Відсутність вимог до осіб/компаній, які готують проєкт звіту з ОВД породжує певні непорозуміння в цій сфері. Ці звіти складні за своєю структурою і готувати їх мають кваліфіковані фахівці, але наразі в Україні не встановлено жодних вимог до кваліфікації осіб або компаній, що готують звіти з ОВД.
Слід зазначити, що Директива 2001/42/ЄС про оцінку впливу на довкілля окремих проєктів та програм та Директива 2011/92/ЄС про оцінку впливу окремих державних і приватних проєктів на навколишнє середовище не передбачають таких вимог, тому країни-члени ЄС самостійно обирали заходи, спрямовані на забезпечення якості звітів з ОВД. Наприклад, Кіпр, Мальта, Румунія, Хорватія впровадили обов’язкову акредитацію осіб, що готують звіт з ОВД, а у Данії відповідальним за підготовку звіту був визначений уповноважений державний орган з ОВД.
Що стосується міжнародного досвіду, то у Канаді відсутня вимога сертифікації осіб, що готують звіт з ОВД. Разом із тим, університети Канади пропонують навчальні програми з оцінки впливу на довкілля — як на рівні вищої, так і післядипломної освіти, а також сертифікатні програми. Окрім того, Канадська агенція з оцінки впливу на довкілля пропонує для всіх охочих дводенні тренінгові програми.
Україна може обрати сертифікацію або інший інструмент із перевірки компетенцій для осіб/компаній, що готують проєкти звітів з ОВД. Важливо, щоб видобувні компанії знали, до кого вони можуть звернутися, а Мінекоенерго (або інший орган з надання висновку) могли перевірити кваліфікацію розробника звіту з ОВД.
Також потребує уваги питання належних умов для участі громадянського суспільства у процедурі ОВД. Досі є великою частка громадських слухань, які вважаються такими, що відбулися за відсутності представників громадськості. Так, із 373 справ, що стосуються видобувної діяльності (вибірка з реєстру ОВД станом на 28 грудня 2019 року), у 136 випадках представники громадськості не з’явилися на слухання. При цьому, у всіх згаданих випадках процедура проведення ОВД просувалася далі. Шляхами розв’язання цієї проблеми є дотримання вимог Закону «Про оцінку впливу на довкілля», яким передбачено створення належних умов для участі громадськості, контроль за виконанням Закону з боку держави та громадського сектора, проведення просвітницьких заходів.
Зокрема, більша доступність інформації про слухання в рамках процедури ОВД можлива через удосконалення функціоналу Єдиного реєстру ОВД: розподіл інформації за категоріями зацікавлених сторін (наприклад, окрема вкладка з інформацією для громадськості щодо участі у ОВД), можливість класифікації та пошуку справ за напрямами планової діяльності, регіоном, етапом проходження процедури тощо. На сьогодні Реєстр має обмежені можливості в частині роботи з даними, справи зберігаються у вигляді відсканованих файлів, що не сприяє його активному використанню.
Окремо слід відзначити проблему дотримання міжнародного законодавства з питань ОВД (Оргуська Конвенція, Конвенція Еспо, відповідні директиви ЄС) під час реалізації проєктів з видобутку вуглеводнів. Яскравим прикладом є кейс проти України в Міжнародному секретаріаті Оргуської Конвенції щодо укладання угод про розподіл продукції у 2013 році без проведення ОВД, а також «бурштиновий закон», яким ця процедура скасована для проєктів угод про розподіл продукції. Збалансованим рішенням має стати аналіз найкращих світових та європейських практик та за результатами — внесення змін до українського законодавства.
В європейській практиці, якісне ОВД — це ефективний інструмент планування господарської діяльності та важливий елемент забезпечення сталого розвитку територій, на яких ця діяльність провадиться. Спільним завданням держави та громадського сектору є пошук балансу між збереженням довкілля, інтересами бізнесу за забезпеченням держави стратегічно важливими ресурсами.
Експерт DiXi Group Ольга Полуніна для НВ "Бізнес"